Finanzierung der Klimaanpassung: Rechtliche Erwägungen im Mehrebenensystem
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Die Anpassung an die Folgen des Klimawandels ist in Deutschland rechtlich geboten, aber besonders auf kommunaler Ebene nicht verlässlich finanziert. Zu diesem Ergebnis kommt ein aktuelles Rechtsgutachten im Auftrag der Wissenschaftsplattform Klimaschutz (WPKS). Das Gutachten untersucht die rechtlichen und praktischen Rahmenbedingungen der Finanzierung von Klimaanpassung im föderalen Mehrebenensystem.
Das Rechtsgutachten „Praktische und rechtliche Erwägungen zur Finanzierung von Klimaanpassung im Mehrebenensystem – Das Finanzpaket 2025“ (downloadbar unten auf dieser Seite) wurde von Dr. Roda Verheyen, Dr. Johannes Franke und Arthur Latsch verfasst. Die Analyse verbindet eine systematische Auswertung des Völker-, Europa- und Verfassungsrechts mit einer detaillierten Untersuchung des einfachen Bundes- und Landesrechts, insbesondere des seit 2024 geltenden Bundes-Klimaanpassungsgesetzes (KAnG). Dabei liegt der Schwerpunkt auf dem Finanzverfassungsrecht. Untersucht werden die Aufgaben- und Finanzierungsverantwortlichkeiten von Bund, Ländern und Kommunen sowie die rechtlichen Grenzen gemeinsamer Finanzierung. Darauf aufbauend bewerten die Autor:innen die Grundgesetzänderungen des Finanzpakets 2025, insbesondere die Bereichsausnahme von der Schuldenbremse (Art. 109 GG) und das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (Art. 143h GG), im Hinblick auf ihre Eignung zur Finanzierung von Klimaanpassungsmaßnahmen.
Klimaanpassung ist rechtlich verpflichtend
Die Anpassung an die Folgen des Klimawandels ist keine freiwillige Zukunftsaufgabe, sondern rechtlich verpflichtend. Diese Verpflichtung folgt sowohl aus den grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates, insbesondere zum Schutz von Leben, Gesundheit und Eigentum, als auch aus zivilrechtlichen Verkehrssicherungspflichten.
Rechtlich ist die Klimaanpassung für den Bund ähnlich strukturiert wie der Klimaschutz. Auf europäischer Ebene bestehen mit dem EU-Klimagesetz verbindliche Vorgaben, auf Bundes- und Landesebene insbesondere durch das Klimaanpassungsgesetz (KAnG) und entsprechende Landesgesetze ein verbindliches Politikplanungsrecht. Für die Länder reichen die Pflichten sogar weiter als im Klimaschutz, da diese durch das KAnG bundesrechtlich verpflichtet sind, eigene Klimaanpassungsstrategien zu entwickeln und umzusetzen. Zudem sollen sie nach § 9 KAnG die Kommunen verpflichten, eigene Klimaanpassungskonzepte zu erstellen.
Trotz dieser verbindlichen Vorgaben fehlt es bislang an einer dauerhaft gesicherten Finanzierungsstruktur. Klimaanpassung ist zwar als verpflichtender Politikbereich etabliert, verfügt jedoch weder über einen eigenständigen Budgetansatz noch über eine mit dem Klimaschutz vergleichbare Gemeinschaftsaufgabe.
Finanzierungsengpässe sind strukturell angelegt
Die Finanzverfassung weist die Finanzierung von Klimaanpassungsmaßnahmen grundsätzlich der jeweils zuständigen staatlichen Ebene zu (Art. 104a Abs. 1 GG). Diese Aufgabentrennung wird durch das Finanzierungsverbot (ebenfalls Art. 104a Abs. 1 GG) und das Durchgriffsverbot des Bundes (Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG) abgesichert und durch die Schuldenbremse weiter verfestigt. So werden die finanziellen Spielräume von Bund und Ländern begrenzt, was wiederum Auswirkungen auf die Kommunen hat.
In dem Rechtsgutachten wird deutlich: Das bestehende Finanzverfassungssystem ist nicht auf die besonderen Anforderungen der Klimaanpassung zugeschnitten. Solange das Grundgesetz keinen eigenständigen Tatbestand, zum Beispiel in Form einer neuen Gemeinschaftsaufgabe, vorsieht, verbleibt es bei der allgemeinen Zuständigkeitslogik. Eine gemeinsame Finanzierungsverantwortung von Bund und Ländern besteht bislang nur im Bereich des Küstenschutzes im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz (GAK). Auch auf Landesebene eröffnet das Konnexitätsprinzip zwar einen Ausgleich für übertragene Pflichtaufgaben, schafft jedoch keine eigenständigen Finanzierungsgrundlagen für zusätzliche oder neu entstehende Anpassungsaufgaben.
Insgesamt zeigt sich damit ein verfassungsrechtlicher Rahmen, der klare Zuständigkeits- und Finanzierungszuweisungen setzt, zugleich aber nur sehr begrenzte Möglichkeiten für eine übergreifende oder gemeinsame Finanzierung eröffnet. Finanzierungsengpässe, insbesondere auf kommunaler Ebene, sind damit strukturell angelegt.
Begrenzte Wirkung des Finanzpakets 2025
Die mit dem Finanzpaket 2025 geschaffenen Instrumente reichen nicht aus, um den langfristigen Finanzierungsbedarf der Klimaanpassung zu decken. Anpassungsmaßnahmen können nur unter engen rechtlichen Voraussetzungen entweder über die Bereichsausnahme von der Schuldenbremse oder aus dem Sondervermögen finanziert werden.
Eine Finanzierung über die Bereichsausnahme für Sicherheit nach Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG kommt nur dann in Betracht, wenn sich Anpassungsmaßnahmen eindeutig einem der im Grundgesetz genannten Aufgabenbereiche zuordnen lassen und entsprechend im Bundeshaushalt veranschlagt sind. Die allgemeine sicherheitspolitische Bedeutung der Klimaanpassung genügt hierfür nicht. Zudem liegt der Katastrophenschutz außerhalb des Verteidigungsfalls in der Zuständigkeit der Länder, sodass der Bund insoweit keine Anpassungsmaßnahmen über diese Ausnahme finanzieren kann.
Auch Investitionen aus dem Sondervermögen nach Art. 143h GG unterliegen engen Vorgaben. Förderfähig sind ausschließlich zusätzliche Infrastrukturinvestitionen in Bundeszuständigkeit, die den gesetzlich festgelegten Investitionsbereichen zugeordnet werden können (§ 4 Abs. 1 SVIKG). Aus den vorgesehenen 300 Mrd. Euro des Bundes wird daher voraussichtlich nur ein vergleichsweise kleiner Teil für Klimaanpassung zur Verfügung stehen. Die Mittel des Klima- und Transformationsfonds (100 Mrd. Euro) können nach geltender Rechtslage, abgesehen vom natürlichen Klimaschutz, nicht für Anpassungsmaßnahmen genutzt werden.
Zudem bleibt der Zugang zu den Mitteln ungleich verteilt. Kommunen verfügen über keinen eigenen Anspruch auf Mittel aus dem Sondervermögen, nachdem ein ursprünglich vorgesehener kommunaler Anteil im Gesetzgebungsverfahren gestrichen wurde. Zwar können Länder Anpassungsmaßnahmen auch auf kommunaler Ebene finanzieren, dies setzt jedoch eine ausdrückliche politische Entscheidung voraus. Damit bleibt die Frage der dauerhaften Finanzierung kommunaler Klimaanpassung weiterhin ungelöst.
Unter folgendem Link steht das Rechtsgutachten zum Download zur Verfügung.
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