Finanzierung der Klimaanpassung: Rechtliche Einordnung ausgewählter Finanzierungsinstrumente
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21.01.2026: Neues Rechtsgutachten im Auftrag der Wissenschaftsplattform Klimaschutz untersucht Instrumente zur Stärkung der fiskalischen Resilienz hinsichtlich der Klimaanpassung
Der Klimawandel wird zunehmend zu einer finanziellen Herausforderung. Schäden durch Extremwetter und steigende Investitionsbedarfe stellen das öffentliche Finanzsystem vor neue Aufgaben. Ein aktuelles Rechtsgutachten im Auftrag der Wissenschaftsplattform Klimaschutz (WPKS) untersucht eine Auswahl finanzieller Instrumente hinsichtlich ihrer rechtlichen Umsetzbarkeit und damit verbundene Hürden und Gestaltungsspielräume.
Das Rechtsgutachten „Instrumente zur Stärkung der fiskalischen Resilienz – Umsetzungsmöglichkeiten und -hürden aus rechtswissenschaftlicher Sicht“ wurde von dem emeritierten Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M. (Cantab), ehemals Professor an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, durchgeführt. Ausgewählte Instrumente der bereits veröffentlichten Auftragsstudie „Finanzielle Implikationen des Klimawandels – Finanzierung von Klimaanpassung und Klimaresilienz öffentlicher Haushalte“, die von der WPKS beauftragt und von adelphi research in Kooperation mit dem Wegener Center für Klima und Globalen Wandel der Universität Graz verfasst wurde, werden aus rechtswissenschaftlicher Perspektive auf ihre Vereinbarkeit mit den bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen untersucht und die jeweiligen Umsetzungsvoraussetzungen herausgearbeitet.
ERGEBNISSE DER RECHTSWISSENSCHAFTLICHEN ANALYSE
Klimaanpassung als verfassungsrechtliche Verpflichtung
Der Staat ist nach dem Grundgesetz nicht nur zum Klimaschutz verpflichtet, sondern muss auch Maßnahmen ergreifen, um die Bevölkerung vor den zunehmenden Folgen des Klimawandels zu schützen. Das erfordert erhebliche finanzielle Mittel, auf die sich Bund, Länder und Kommunen einstellen müssen. Die in der Auftragsstudie vorgestellten Finanzierungsinstrumente sind grundsätzlich geeignet, diesen Bedarf zu decken. Voraussetzung ist jedoch, dass sie im jeweiligen Einzelfall verfassungs- und gegebenenfalls einfachgesetzlich sachgerecht ausgestaltet werden. Dabei hat der Staat zwar einen großen Handlungsspielraum, darf aber nicht untätig bleiben, sondern muss seine grundrechtlichen Schutzpflichten erfüllen.
Klimarisiken werden zur Haushaltsfrage
Die Folgen des Klimawandels sind längst nicht mehr nur ein Thema der Umweltpolitik, sondern wirken sich zunehmend auf die Stabilität öffentlicher Finanzen aus. Extremwetterereignisse verursachen kurzfristig hohe Schadenskosten, während langfristige Investitionen in Schutzmaßnahmen für etwa Hochwasser-, Hitze- oder Küstenschutz dauerhaft Ressourcen binden. Kommunen tragen dabei die Hauptlast und benötigen neue Finanzierungsansätze, um Klimaanpassungsmaßnahmen umsetzen zu können.
Das Rechtsgutachten zeigt auf, dass zahlreiche Instrumente innerhalb des bestehenden verfassungsrechtlichen Rahmens oder mittels einfachgesetzlicher Regelungen auf Landes- oder Bundesebene realisierbar sind. Eine Verfassungsänderung ist hierfür in der Regel weder erforderlich noch angesichts bestehender alternativer Gestaltungsmöglichkeiten zweckmäßig.
Erhebung kommunaler Abgaben und Einrichtung lokaler Klimafonds
Die Erhebung kommunaler Abgaben stellt ein grundsätzlich zulässiges und praktikables Instrument dar. Dies folgt aus der verfassungsrechtlich geschützten Finanzhoheit der Kommunen, die ihnen einen eigenen Gestaltungsspielraum bei der Einnahmenerzielung einräumt. Dabei müssen sie jedoch bestimmte verfassungsrechtliche Grenzen beachten, insbesondere das Verbot, Abgaben einzuführen, die bestehenden Steuern zu ähnlich sind, sowie den allgemeinen Gleichheitssatz, der eine faire und sachlich gerechtfertigte Behandlung aller Abgabepflichtigen verlangt.
Auch die Einrichtung lokaler Klimafonds ist rechtlich möglich. Ihre konkrete Ausgestaltung hat sich allerdings an den Anforderungen des kommunalen Haushaltsrechts zu orientieren und muss gegebenenfalls mit den Vorgaben des europäischen Beihilferechts vereinbar sein.
Integration von Klimaschutz und -anpassung in den horizontalen Finanzausgleich
Eine Berücksichtigung von Klimaschutz- und Klimaanpassungsbedarfen im horizontalen Finanzausgleich zwischen den Ländern erscheint wenig geeignet, da dieses System in erster Linie dazu dient, finanzielle Unterschiede zwischen den Ländern auszugleichen und nicht, konkrete Aufgaben oder zusätzliche Bedarfe zu finanzieren. Deutlich größere Gestaltungsspielräume bestehen hingegen beim kommunalen Finanzausgleich, mit dem die Länder ihre Kommunen finanziell ausstatten. Hier können die Länder gezielt Mittel für Klimaschutz und Klimaanpassung vorsehen, etwa durch die Einführung oder Ausgestaltung zweckgebundener Klima- oder Anpassungspauschalen.
Reformierte Bundesergänzungszuweisungen mit Klimaprognosefaktor
Der Bund kann den Ländern im Rahmen der sogenannten Bundesergänzungszuweisungen zusätzliche Finanzmittel zur Verfügung stellen, um besondere Belastungen auszugleichen. Dazu können auch klimabedingte Mehrkosten gehören, etwa wenn einzelne Länder besonders stark von den Folgen des Klimawandels betroffen sind. Der Bund hat dabei einen großen Gestaltungsspielraum, muss aber transparent darlegen, welche besonderen Belastungen berücksichtigt werden, und sicherstellen, dass alle Länder nach fairen und nachvollziehbaren Kriterien behandelt werden.
Der Staat als letzte Versicherungsinstanz
Darüber hinaus ist es verfassungsrechtlich zulässig, dass der Staat als letzte Versicherungsinstanz zur Absicherung klimabedingter Extremrisiken tätig wird. Das Grundgesetz verbietet es dem Staat nicht, in solchen Fällen selbst Versicherungsaufgaben zu übernehmen. Ebenso ist es grundsätzlich zulässig, eine Pflichtversicherung gegen Elementarschäden einzuführen, sofern diese angemessen ausgestaltet ist und die Betroffenen nicht unverhältnismäßig belastet.
Unter folgendem Link steht das Rechtsgutachten zum Download zur Verfügung.
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